IMPORTANTE
ALGUNOS ALCANCES SOBRE LA LEY DE SERVICIOS ELÉCTRICOS
La ley de Servicios Eléctricos, dictada en 1982 mediante el DFL N° 1, marcó un cambio sustancial en cuanto a la relación del ente regulador de la actividad y los Instaladores Electricistas y las posteriores modificaciones de ella, hasta llegar al actual texto definido en el DFL N° 4 de 2007, han mantenido esta nueva relación sin mayores modificaciones.
En efecto, con anterioridad a 1982 la actividad de los instaladores era acuciosamente controlada, mediante inspecciones técnicas de la totalidad de las instalaciones de consumo construidas en el país, por la entonces Superintendencia de Servicios Eléctricos y de Gas – SEG. La ley de 1982 en su artículo 148, en apariencia habría variado sustancialmente esta relación y la nueva SEC, inicialmente abandona la actividad inspectiva, apoyada en una interpretación de la letra de este artículo cuya validez nos parece cuestionable.
En el contexto descrito se propone recurrir a la Contraloría General de la República con el fin de obtener un pronunciamiento que aclare nuestras dudas, las que se fundamentan en los antecedentes que se exponen a continuación. Es necesario indicar que con las modificaciones establecidas en el DFL N° 4 de 2007, varió la numeración del articulado y la exposición que se hará a continuación se utilizará la numeración actual, según la cual el citado artículo 148 corresponde al artículo 223 de la ley vigente, aun cuando su redacción no ha variado de un cuerpo legal a otro, según se aprecia en el párrafo siguiente en el que se trascribe el texto de este artículo.
Artículo 223°.- No será requisito para poner en servicio nuevas instalaciones eléctricas, la aprobación de éstas, pero deberán ser comunicadas a la Superintendencia acompañando además los antecedentes requeridos, según lo establezcan los reglamentos.
Es responsabilidad de los propietarios de todo tipo de instalaciones eléctricas el cumplir con las normas técnicas y reglamentos que se establezcan en virtud de la presente ley; el no cumplimiento de estas normas o reglamentos podrá ser sancionada por la Superintendencia con multas y/o desconexión de las instalaciones correspondientes, en conformidad a lo que establezcan los reglamentos respectivos.
Podrán ejecutar instalaciones eléctricas, y en consecuencia firmar los planos correspondientes, los que posean licencia de instalador eléctrico, o bien los que posean título en las profesiones que determinen los reglamentos.
La Superintendencia, haciendo una interpretación a nuestro juicio arbitraria, ha definido procedimientos de control de ejecución de las instalaciones eléctricas de consumo que no considera el proceso de inspecciones técnicas y ha entregado a los Instaladores Electricistas Autorizados la potestad de autocontrolar su actividad siendo, de acuerdo a esto, solo responsables ante sí mismos.
SI se observa la evolución del proceso, la magnitud de los problemas originados en esta modalidad de trabajo obligó a la Superintendencia a ir variando poco a poco su iniciativa original, incorporando a la fecha un procedimiento de fiscalización, cuyo mecanismo de operación no está del todo claro, asumiendo que se definen las visitas de fiscalización por una metodología de selección al azar, pero, a diferencia del proceso de inspecciones técnicas anterior, el proceso de fiscalización es selectivo y solo afecta a quienes son sorteados, en tanto las inspecciones se realizaban sobre la totalidad de las instalaciones nuevas construidas en el país, más las instalaciones existentes, a solicitud de los interesados, motivados por alguna necesidad administrativa, comercial o incluso voluntaria.
Este cambio, según la Superintendencia se apoya en la primera parte del artículo 223, el que establece:
No será requisito para poner en servicio nuevas instalaciones eléctricas, la aprobación de éstas, pero deberán ser comunicadas a la Superintendencia acompañando además los antecedentes requeridos, según lo establezcan los reglamentos.
Nuestras objeciones a la interpretación de la Superintendencia son las siguientes:
Con relación a la primera exigencia establecida por la ley:
“No será requisito para poner en servicio nuevas instalaciones eléctricas, la aprobación de éstas,”
En la aplicación de esta escueta frase a nuestro juicio se cometen tres arbitrariedades:
1.- En ningún país del mundo, en las circunstancias analizadas, se aprueban las instalaciones, solo se certifica su cumplimiento con normas. Este concepto de uso universal queda reafirmado en las propias normas nacionales vigentes relacionadas con el tema que ha dictado o debe aplicar la Superintendencia. Así por ejemplo el numeral 1.2 de la norma NCh Elec 4/2003 establecía:
1.2.- Esta Norma contiene esencialmente exigencias de seguridad. Su cumplimiento, junto a un adecuado mantenimiento, garantiza una instalación básicamente libre de riesgos; sin embargo, no garantiza necesariamente la eficiencia, buen servicio, flexibilidad y facilidad de ampliación de las instalaciones, condiciones éstas inherentes a un estudio acabado de cada proceso o ambiente particular y a un adecuado proyecto.
Es posible que esta disposición se haya modificado o eliminado en el nuevo reglamente eléctrico, pero la lógica de esta disposición se seguirá manteniendo.
Esto se fundamenta en una condición que obedece a una lógica técnica ineludible: sea que se aplique un procedimiento de inspección o de fiscalización, la autoridad no puede aprobar la ejecución de una instalación, en primer lugar porque esta no es su función, su función es garantizar la seguridad de operadores y usuarios de las instalaciones, la integridad de las propiedades en que estas instalaciones se construyen y finalmente garantizar la protección del medio ambiente.
En segundo lugar, tampoco puede aprobar porque la aprobación implica velar por el cumplimiento de aquellos aspectos que las normas excluyen, a saber: la eficiencia, buen servicio, flexibilidad y facilidad de ampliación de las instalaciones. Este cumplimiento requiere de un estudio cuyos antecedentes deben estar contenidos en el proyecto de desarrollo de la instalación y este proyecto obedece a un acuerdo directo entre el profesional a cargo del trabajo y el interesado, quien fijará las condiciones generales según sus necesidades e incluso según sus puntos de vista personales: Como conclusión de la lógica técnica aceptada internacionalmente, solo el interesado puede “aprobar” una instalación, pues solo él sabrá si el producto final responde a sus intereses y expectativas, lo que obviamente no exime del cumplimiento de las normas, ambos puntos de vista son solo complementarios, de ninguna manera excluyentes.
Ahora bien, como segunda arbitrariedad, sobre la base de esta frase la Superintendencia infiere que según esto no es necesario inspeccionar las instalaciones y entrega a cada instalador, como persona natural, la capacidad de autocontrolarse y establecer de por si y ante si que su trabajo cumple la normalización.
Esta inferencia, a nuestro juicio carece de fundamento que la respalde, pues si se revisa el texto total de la ley, en parte alguna se encuentra ninguna indicación ni sugerencia en tal sentido. Traiciona también esta interpretación una condición natural, la capacidad humana de cometer errores (no intencionados ni dolosos, simplemente naturales) y cuando estos se cometen siempre será necesaria la participación de un tercero (en este caso la autoridad competente) quien los detecte y asegure su corrección.
La tercera arbitrariedad se comete, a nuestro juicio, faltando directamente a la letra de la propia ley, en efecto, si nos atenemos a lo establecido en los artículos 2, 7 y 225 de aquella, deberíamos forzosamente entender que este artículo 223 es aplicable solo a las instalaciones de los sistemas eléctricos, vale decir, solo hasta las redes de distribución y no a las instalaciones privadas o de consumo, como las definen las normas. El artículo 225 en su letra a establece:
Artículo 225°.– Para los efectos de la aplicación de la presente ley se entiende por:
- a) Sistema eléctrico: conjunto de instalaciones de centrales eléctricas generadoras, líneas de transporte, subestaciones eléctricas y líneas de distribución, interconectadas entre sí, que permite generar, transportar y distribuir energía eléctrica.
Según lo expuesto la ley solo es aplicable hasta las redes de distribución, dado que no se puede ni técnica ni legalmente considerar al consumo como parte de la distribución, porque distribución y consumo, obedeciendo a principios técnicos comunes, tienen una realidad específica sustancialmente diferente, tanto desde lo conceptual como a lo típicamente constructivo y esto se ha traducido tradicionalmente en que desde un punto de vista jurídico deban obedecer a cuerpos legales específicos diferentes – la distribución requiere de concesiones, las instalaciones de consumo obviamente no, como una de las múltiples diferencias
A mayor abundamiento, en los artículos 2 y 7 creemos que se reafirma estos conceptos pues la presencia del consumidor como sujeto de la ley de ninguna manera se explicita en ellos.
No se reproduce el artículo 2 por lo extenso de su contenido y por referirse a lo largo de sus seis primeros incisos específicamente a instalaciones que requieren concesión. El artículo 2, inciso 7 establece:
7.- Las relaciones de las empresas eléctricas con el Estado, las Municipalidades, otras entidades de servicio eléctrico y los particulares.
A nuestro juicio esto indica que la ley regula las relaciones de las empresas eléctricas con el resto del mundo, incluyéndose en éste a “los particulares” – concepto impreciso y no definido – pero en ninguna parte se menciona específicamente a los consumidores.
Podría argumentarse que el artículo 7, en su párrafo primero, aclararía esta inconsistencia puesto que establece
Artículo 7°.- Es servicio público eléctrico, el suministro que efectúe una empresa concesionaria de distribución a usuarios finales ubicados en sus zonas de concesión, o bien a usuarios ubicados fuera de dichas zonas, que se conecten a las instalaciones de la concesionaria mediante líneas propias o de terceros.
Sin embargo, en esta redacción nuevamente se elude utilizar el término castellano usual para identificar al beneficiario del uso y operación de un sistema eléctrico: el consumidor; en lugar de ello se habla de “usuarios finales”, expresión posible de aplicar a otros actores de este sistema, como podrían ser las empresas de transmisión, vistas desde el punto de vista de las generadoras o las empresas de distribución, vistas desde el punto de vista de las empresas de transporte, por ejemplo.
Por otra parte, más adelante, la ley establece el concepto de “cliente” sin que quede en absoluto claro, al igual que en el caso de la expresión “usuario final”, si este cliente puede interpretarse como consumidor o solo se refiere a las relaciones entre empresas generadoras y transportadoras o entre las transportadoras y distribuidoras.
De lo expuesto inferimos que el texto de la ley es vago e impreciso en este aspecto y todo apunta a que el consumidor no estaría considerado en su aplicación. Esto a todas luces es ilógico, puesto que el consumidor debería ser el objetivo central de la ley, pero ello creemos que no faculta a interpretaciones arbitrarias, contrarias a la letra de la ley. Para solucionar este impase, creemos, sería necesaria una revisión y una adecuación de este articulado, seguido de la correspondiente modificación de la ley, pero en modo alguno se debería utilizar como herramienta de trabajo interpretaciones antojadizas de un texto falto de la necesaria claridad.
Otra posibilidad de corrección y aclaración de estas dudas estaría en la dictación del reglamento que la propia ley exige en los párrafos siguientes del artículo 223, reglamento necesario para definir la correcta aplicación del procedimiento de “comunicación” de las instalaciones. La Superintendencia, sin dar una justificación, ha eludido durante más de 30 años la obligación legal de proponer un reglamente al respecto
2.- En el mismo párrafo del artículo 223 comentado, complementando el concepto de no ser necesaria la aprobación de las instalaciones, se establece:
“pero deberán ser comunicadas a la Superintendencia”
Al respecto, desde un punto de vista etimológico el Diccionario de la Real Academia establece que:
“Comunicación: acción de comunicar”
“Comunicar: Poner un hecho en conocimiento de alguien”
Sin mediar modificación de la ley y a nuestro juicio, sin un fallo interpretativo legalmente válido, la autoridad competente cambió el concepto de comunicación por el de declaración.
DRAE nuevamente:
“Declarar: poner un hecho en conocimiento de la autoridad”
Diferencias que observamos entre uno y otro concepto: La comunicación es libre de formalidades y por tanto puede adoptar cualquier forma: oral, escrita, a viva voz, cantada, recitada, pública, privada o en cuantas variantes se puedan ocurrir; la declaración es esencialmente un acto público, de trascendencia legal y por tanto debe cumplir una serie de formalidades y requisitos; la propia ley reconoce esto al establecer que:
– Acompañando además los antecedentes requeridos, según lo establezcan los reglamentos.
¿Significa esto que la ley efectivamente quiso pedir una “declaración” pero por un error de redacción se estableció una “comunicación”? Parece lógico, como lógico sería reconocer el error de la ley y corregirlo, sea mediante una modificación de la misma o en la redacción de los futuros “reglamentos «que la propia ley exige.
Sin embargo, nada de esto se ha hecho y se ha preferido seguir recurriendo a interpretaciones poco felices
Para establecer las formalidades y documentación necesaria de acompañar a la declaración, se han hecho sucesivas modificaciones de la norma NCh 10, originalmente de 1975, en la que se establecen las formalidades de la época para la tramitación de un proyecto de instalación interior – concepto no definido por la ley actual.
Creemos que en este caso la Superintendencia excedió sus atribuciones, puesto que, para modificar una norma, creemos, es necesario dictar una nueva norma y la Superintendencia, según el artículo 10 del DFL 1 de 1982, no tenía atribuciones para dictar normas en la época en que las modificaciones la norma NCh 10 fue modificada.
Si bien el DFL 4 de 2007 le devuelve las atribuciones de dictar normas a la Superintendencia, esta devolución se hizo con posterioridad a las modificaciones comentadas y esta facultad está condicionada a la dictación de un reglamento que regule esta atribución y previa consulta a la Comisión de Energía, reglamento que no ha sido dictado y consulta que, de acuerdo a los antecedentes de que disponemos, nunca se habría concretado.
Como resultado de las modificaciones de la norma NCh10, se han establecido sucesivamente el Anexo 1, él TE 1 y el E-Declarador los cuales creemos que serían irremediablemente ilegales por los antecedentes expuestos
3.- Continuando con el análisis del artículo 223, en su segundo párrafo éste establece:
– Es responsabilidad de los propietarios de todo tipo de instalaciones eléctricas el cumplir con las normas técnicas y reglamentos
Al respecto se formularán dos observaciones:
1.- Creemos que no puede existir cuerpo legal alguno que obligue a un ciudadano común y corriente a que tenga conocimientos altamente especializados que le permitan discernir con claridad si una determinada modalidad constructiva que le entregó un profesional del área, cumple o no con la normativa vigente.
Si lo planteado obedece a la lógica jurídica no podría este ciudadano asumir ninguna responsabilidad al respecto.
2.- Lejos de tratar de aclarar o modificar este tema la Superintendencia ido paulatinamente trasladando esta esta responsabilidad a los Instaladores, contrariando la letra de la ley. Esto se empezó a concretar en las sucesivas modificaciones de la norma NCh10 ya comentados, al establecer el Anexo 1 y luego el TE1, para finalmente eliminarla de hecho al establecer el E-Declarador (declaración vía INTERNET), puesto que, por razones de dificultades físicas insalvables hasta la fecha, este documento no lo puede firmar el interesado y si esta firma no existe se lo está liberando de la responsabilidad que le define la ley.
OTROS ASPECTOS
Las consecuencias de estas interpretaciones y aplicaciones de los preceptos legales, a nuestro juicio equivocadas, han sido en extremo negativas, contándose entre las más notorias las siguientes:
1.- La falta de inspecciones técnicas ha traído como consecuencia la caída vertical de la calidad y seguridad de las instalaciones, lo que se ha traducido en un fuerte incremento en los últimos años de los accidentes de origen eléctrico con resultado de muerte, mostrándose la mayor incidencia en accidentes domésticos. De igual manera se ha incrementado también la ocurrencia de siniestros de origen eléctrico, significando todo esto una fuerte sangría económica para el país,
2.- La falta de control sobre la actividad ha permitido la comercialización de materiales y equipos de mala calidad e inseguros, lo que ha contribuido, sin ser causa única, a la situación descrita en el punto 1 anterior.
3.- La falta de control, aun cuando en teoría no elimina la obligación de cumplimiento de la normalización vigente, obviamente relaja esta condición, lo que se traduce en la pérdida de los necesarios puntos de referencia que permiten un adecuado proceder. En la práctica esto se ha traducido en un notorio descenso de la calidad promedio de la supervisión y la mano de obra vinculados directamente a este quehacer, con lo cual se produce un círculo vicioso constituido por este aspecto y el considerado en el punto 1 inicial de este acápite.
4.- La falta de control ha permitido la aparición de un importante sector informal en la actividad de construcción de instalaciones eléctricas, lo cual refuerza los resultados negativos descritos en los puntos 1,2, y 3 anteriores.
CONCLUSIÓN
En función a los antecedentes expuestos se estima lógico solicitar lo siguiente:
1.- Se califique legalmente los antecedentes expuestos, estableciendo si las conclusiones que emanan de ellos se ajustan a derecho
2.- Si esta calificación fuera positiva, total o parcialmente, que se administren las medidas correctivas consiguientes, impidiendo a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles que insista en la aplicación de metodologías que no obedecen a los preceptos legales vigentes.
3.- Imponer a la Superintendencia, si procede, la obligación de estudiar y proponer el o los reglamentos exigidos por la ley que regularicen esta situación, que es lesiva no solo para los instaladores, sino que para el país en general.
Jorge Valenzuela Alvarado Ingeniero de Ejecución en Electricidad
